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Evaluando los determinantes de la percepción de beneficios de la descentralización en Perú

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Resumen del informe final: 

Durante los últimos 25 años, el Perú ha experimentado una serie de intentos para alcanzar una descentralización política y económica. Los resultados obtenidos en los distintos procesos no han sido muy auspiciosos.

En este contexto, en julio de 2002, se inició el más reciente intento por implementar un nuevo proceso de descentralización. Esta iniciativa pretendía alcanzar una transición de un esquema de gobierno centralista y autoritario, como el de 1992-2001, a uno descentralista y democrático.

Hacia el cambio de autoridades nacionales y regionales, en julio de 2006, destacaban como logros importantes la aprobación de un marco normativo general del proceso, la creación de nuevos espacios de participación ciudadana y el inicio de la transferencia de competencias sectoriales y programas sociales a los gobiernos subnacionales.

No obstante, todavía subsisten algunas dificultades que deberían ser paulatinamente superadas. Entre los principales obstáculos destacan: la falta de consensos sobre la asignación efectiva de competencias y las transferencias a los gobiernos subnacionales; la ausencia de una voluntad política clara y uniforme por parte de las autoridades en cuanto al rumbo y la conducción de la reforma; y, la existencia de ciertas fallas en el marco normativo que aún no han sido subsanadas.

De otro lado, el actual proceso de descentralización ha involucrado dos aspectos que conviene analizar. El primero de ellos está relacionado a los hitos políticos ampliamente publicitados, como las elecciones regionales del año 2002 y el referéndum para la integración de regiones de 2005.

El segundo, por su parte, está referido a las medidas de diseño técnico del proceso, las cuales han sido menos difundidas y, a la vez, menos politizadas. En este último ámbito destacan el fomento de la participación ciudadana y la puesta en marcha de las transferencias de competencias hacia los gobiernos subnacionales.

El énfasis y la prioridad que se otorgó a la difusión de los dos hitos electorales -de la primera categoría- ha llevado a que un gran sector de la población confunda el mensaje descentralista con el de la regionalización. Esta confusión ha generado que muchas personas evalúen el proceso de descentralización en temas más relacionados al referéndum (conformación de regiones) que al proceso en sí mismo.

Precisamente, el presente estudio incide en la evaluación de la percepción de beneficios que la población tiene del proceso. La aproximación propuesta por esta investigación contrasta con la reducida atención prestada por la literatura de reformas de la administración pública, la cual ha estado centrada principalmente en temas como la revisión y corrección del marco normativo, y el estudio de experiencias exitosas a nivel mundial. Este sesgo resalta la necesidad de realizar una mayor investigación sobre la percepción de los ciudadanos.

El énfasis y la prioridad que se otorgó a la difusión de los dos hitos electorales -de la primera categoría- ha llevado a que un gran sector de la población confunda el mensaje descentralista con el de la regionalización. Esta confusión ha generado que muchas personas evalúen el proceso de descentralización en temas más relacionados al referéndum (conformación de regiones) que al proceso en sí mismo.

En este contexto, para asegurar la continuidad de una reforma de largo plazo como la descentralización, además de trabajar en la agenda de reformas y medidas pendientes, es de vital importancia que se analice si la población percibe la descentralización como beneficiosa. En línea con este objetivo resulta importante identificar qué factores podrían estar relacionados con dicha percepción.

Precisamente, el presente estudio incide en la evaluación de la percepción de beneficios que la población tiene del proceso. La aproximación propuesta por esta investigación contrasta con la reducida atención prestada por la literatura de reformas de la administración pública, la cual ha estado centrada principalmente en temas como la revisión y corrección del marco normativo, y el estudio de experiencias exitosas a nivel mundial. Este sesgo resalta la necesidad de realizar una mayor investigación sobre la percepción de los ciudadanos.

En las últimas décadas, la descentralización ha recibido una mayor importancia en la agenda política de distintos países latinoamericanos. En efecto, este proceso ha cobrado relevancia en la medida que permite reorganizar el Estado y lograr una mejor prestación de los servicios públicos.

En línea con lo anterior, luego de cuatros años de dar inicio al proceso de descentralización, es importante contar con elementos de guía que permitan evaluar la manera como la población percibe los avances realizados. Una forma de realizar esta labor es a través de la evaluación de los beneficios que los ciudadanos perciben como consecuencia de la puesta en marcha de la descentralización.

La percepción de la población es importante, puesto que en la medida que los ciudadanos perciban beneficios, se reforzará el carácter permanente del proceso, ya que se generarán incentivos para consolidar los avances alcanzados con la implementación de la reforma descentralista. Por otro lado, una inadecuada percepción de beneficios llamaría la atención a las autoridades con respecto a la necesidad de enfatizar los beneficios que la descentralización brindaría a la población.

El presente estudio tiene objetivo analizar de modo cuantitativo la percepción de la ciudadanía sobre los beneficios que ha significado la descentralización en los primeros años de su implementación. Para ello, se utilizó la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2004-2005, en cuyo módulo de Gobernabilidad, Democracia y Transparencia se presenta una pregunta que atañe directamente a la percepción de los beneficios de la descentralización por parte de los ciudadanos entrevistados. Es importante destacar que la aproximación empleada es tan solo una posible forma de evaluar los beneficios de la descentralización, ya que existe margen para realizar este análisis bajo otros enfoques.

Sobre la base de la pregunta anteriormente reseñada se construyó el índice de percepción de beneficios de la descentralización, el cual considera cómo las personas perciben que la descentralización ha incidido en los siguientes cuatro aspectos: la participación ciudadana, la provisión de servicios, el comportamiento de las autoridades y la atención de las demandas ciudadanas.

Los resultados muestran que, a nivel nacional, la percepción de beneficios de la descentralización es bastante reducida y no alcanza niveles aprobatorios en una escala de 1 a 20, ya que el promedio nacional se sitúa en 9.21 puntos. Asimismo, si se realiza un análisis a nivel departamental, se revelan importantes patrones de heterogeneidad entre los distintos niveles regionales, los que no se observan cuando se trabaja con datos agregados. Así, por ejemplo, Loreto obtiene una puntuación máxima de 12.10, mientras que Tacna obtiene un puntaje mínimo de 6.76.

Con respecto a las características que permiten identificar a los individuos que poseen una mayor valoración de los beneficios de la descentralización, se comprueba que a nivel nacional algunas variables socioeconómicas y otras de naturaleza institucional están asociadas, en la mayoría de los casos, con una mejor percepción de beneficios por parte de la población, lo que indica que el perfil de aquellos ciudadanos que perciben el proceso como más beneficioso o menos beneficioso no solo está condicionado a características como su nivel educativo, su capacidad de gasto o su lugar de residencia, sino también a las actitudes y el nivel de confianza que mantienen hacia las instituciones públicas, la democracia y la vida política en general.

La inclusión de variables institucionales como el interés en la política y la percepción del funcionamiento de la democracia sugiere que la comprensión de la percepción de beneficios del proceso requiere considerar aspectos institucionales que deben ser reforzados, de manera simultánea, al avance en la reforma descentralista. Ello es consistente con el hecho de que el proceso de descentralización no se transmite a las personas libre de fricciones, las que vienen determinadas, entre otros factores, por el entorno político e institucional en el que estas interactúan con los aspectos más visibles del proceso de descentralización.