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Pereza fiscal en gobiernos locales: el efecto del canon sobre la recaudación

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Resumen del informe final: 
El objetivo de este artículo es determinar si el canon y regalías mineras causaron un efecto de pereza fiscal en los gobiernos locales peruanos a través de menores niveles de ingresos fiscales y si este resultado varía cuando una mujer está a cargo del municipio. Utilizamos los datos administrativos de cada municipio para el período 2009-2018, la producción total y los precios internacionales de los principales productos mineros extraídos en Perú y los resultados electorales a nivel municipal. Nuestra estrategia de identificación se basa en el enfoque de las variables instrumentales de la endogeneidad de las regalías de los recursos naturales y el sexo del alcalde. Los resultados indican que no hay un efecto de pereza fiscal en los gobiernos locales peruanos durante la última década, pero sí durante los últimos 5 años. Del mismo modo, no encontramos diferencias basadas en el sexo del alcalde.
Abstract: 
The aim of this article is to examine if mining royalties caused a fiscal laziness effect in Peruvian local governments through lower levels of tax revenue and if this result varies when a woman is on charge of the municipality. We use administrative data from every municipality for the period 2009-2018, total production and international prices of principal mining commodities extracted in Peru and electoral results at municipality level. Our identification strategy relies on instrumental variables approach to deal with the endogeneity of natural resources royalties and the sex of majors. Results indicate there is not a fiscal laziness effect in Peruvian local governments during the last decade, but we find it only during the last 5 years. Similarly, we don’t find differences based on the sex of major.
 

 

A continuación acceda a los PRODUCTOS INTERMEDIOS de este proyecto de investigación, camino a su informe final: 
Motivación

Desde que se inició el proceso de descentralización en el Perú (2002), el gobierno central ha transferido funciones, competencias y una gran cantidad de recursos a los gobiernos locales con el objetivo de que la provisión de bienes públicos se haga de forma focalizada y priorizando las necesidades de cada lugar. Según datos del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el presupuesto que manejaron los gobiernos locales en el 2012 fue 183% más que en el 2007, explicado principalmente por transferencias. Sin embargo, la experiencia internacional sugiere que el proceso de descentralización debería realizarse a través de recursos propios de modo que estos impulsen una mayor rendición de cuentas y reduzcan la corrupción. Cuando el proceso es llevado a cabo mediante transferencias, los gobiernos locales tendrían menos incentivos a recaudar recursos propios. A este fenómeno se le denomina “pereza fiscal”.

Problema de estudio y relevancia, objetivo principal, hipótesis y vinculación a la política pública
Problema de estudio y relevancia

El tema de investigación resulta relevante en cuanto se busca analizar uno de los efectos que trajo el proceso de descentralización en el Perú. Específicamente, nos centraremos en los efectos de las transferencias de canon minero (el cual sigue una regla de repartición definida por el MEF) sobre la recaudación de impuestos locales. La literatura internacional señala que las transferencias del gobierno central a los gobiernos locales provocan pereza fiscal en las autoridades, es decir, recaudarán menos impuestos. Sin embargo, la literatura para el Perú no es concluyente hasta el momento. Algunos estudios encuentran que la relación es negativa (pereza fiscal); otros, que es positiva y otros, que no existe relación. En ese sentido, este estudio pretende dar una clara respuesta a partir de una metodología rigurosa y el uso de una mayor cantidad de información, a comparación de los estudios existentes.

Objetivo principal

El objetivo general del estudio es evaluar si las transferencias del gobierno central a los gobiernos locales han tenido un efecto sustitución sobre los recursos propios a través de una menor recaudación de impuestos locales, lo cual sería evidencia de algún nivel de “pereza fiscal”. El objetivo específico es analizar el rol de la mujer en la conducción de los gobiernos locales desde el papel de alcaldesa en cuanto a la supuesta pereza fiscal provocada por las transferencias por canon. Se espera encontrar diferencias en la pereza fiscal que experimentan las autoridades mujeres vs hombres.

Hipótesis

La hipótesis principal del estudio es que las transferencias por canon y regalías provocan “pereza fiscal” en los gobiernos locales a través de menores niveles de recaudación. La segunda hipótesis es que las mujeres enfrentan menores problemas para obligar a la gente a que pague sus impuestos, lo que se traduce en mayores niveles de recaudación cuando una mujer está a cargo del gobierno municipal (como alcaldesa o regidora). La tercera hipótesis es que las alcaldesas mujeres experimentan menos pereza fiscal que sus pares hombres, lo que se traduciría en una menor sustitución o, incluso una complementariedad entre las transferencias y la recaudación.

Vinculación a la política pública

De comprobarse que existe pereza fiscal en gobiernos locales que reciben transferencias por canon, el principal interesado en estos resultados sería el Ministerio de Economía y Finanzas, ya que podría servir de sustento para plantear mejoras al “Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión y Modernización Municipal”, cuyo primer objetivo es “mejorar los niveles de recaudación y gestión de los recursos municipales (…)”. En ese sentido, convendría plantear una reforma al sistema de asignación de estos recursos de modo que el posible efecto sustitución desaparezca.