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Eficiencia y equidad en la pesca peruana: la reforma y los derechos de pesca

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Resumen: 

La  actividad pesquera en el Perú explota un conjunto de recursos naturales renovables que cohabitan en el gran ecosistema marino de Humboldt, tal vez el más rico del mundo. De hecho, la pesquería de anchoveta peruana –Engraulis ringens- es la pesquería de una sola especie más grande del planeta y ha llegado a representar cerca del 10% de los desembarques globales de pescado (y el 7% de las exportaciones del país durante los últimos diez años). Debido a la alta productividad de nuestro mar, la actividad pesquera en el Perú podría haberse beneficiado de una renta significativa, en el sentido Ricardiano del término. Sin embargo, en el caso de nuestra principal pesquería, la de la anchoveta, la prevalencia de  una normativa inadecuada promovió una creciente sobreinversión en el sector y conllevó a grandes sobrecostos para las empresas que operaban en él, con lo cual gran parte de la renta marina se disipó y “hundió” en el mar. Al igual que en muchas otras pesquerías alrededor del mundo, la explotación ineficiente del medio marino peruano condujo a una pérdida innecesaria y masiva de recursos. Es claro que estos sobrecostos sólo pudieron ser solventados por la riqueza de nuestro mar y la magnitud de la renta involucrada.

Con la aprobación en el año 2008 del Decreto Legislativo No. 1084, se dio inicio al mayor reordenamiento del sector de los últimos 35 años en el Perú. Esta norma introdujo cuotas individuales de pesca de anchoveta y las asignó a las embarcaciones que ya operaban en esta pesquería (en función a su record de pesca y a su capacidad de bodega). Como era de esperarse, la asignación de derechos de propiedad produjo una serie de beneficios: disminuyó el sobredimensionamiento y los sobrecostos que éste causaba, con el consecuente incremento en las utilidades de las empresas pesqueras; también redujo la “carrera por el pescado” y llevó a una mejora en la calidad de la anchoveta desembarcada y la harina producida, con la consecuente mejora en el margen de la actividad. Sin embargo, también impuso costos a una serie de agentes, por ejemplo los tripulantes de las embarcaciones, y los accionistas y trabajadores de las plantas que cesaron de operar.

Además de los resultados positivos esperados en términos de mayor eficiencia agregada y de los problemas de equidad que acarreó la introducción del nuevo régimen, es probable que la introducción de cuotas individuales de pesca en un sector caracterizado por la corrupción y debilidad institucional, también haya generado incentivos perversos, como aquellos que promueven el sub reporte y la pesca negra. Esta observación y la evidencia que la sustenta ponen de manifiesto la importancia de tomar en cuenta los factores institucionales para el diseño e implementación de un régimen de administración de una pesquería determinada.

Este proyecto de investigación busca proveer un balance de los beneficios y los costos, así como de las oportunidades y los peligros, generados por el régimen de derechos de propiedad en la pesquería de anchoveta, a los tres años de haber sido introducido en el país. Asimismo, se analizará la conveniencia de extender la aplicación de este tipo de gestión pesquera a las otras grandes pesquerías que se explotan en el Perú en la actualidad (p.e., pota, jurel y caballa), para lo cual resulta de particular relevancia el análisis de la experiencia de la pesquería de merluza con el régimen de cuotas individuales (cuya introducción fue, incluso, anterior al de la anchoveta). Con respecto a este último punto, los graves problemas que se suscitaron en el puerto de Paita con las protestas de los merluceros durante el primer cuatrimestre del 2012 constituye material muy rico para examinar los incentivos reales que prevalecen tras la implantación de este tipo de régimen (cuotas individuales) y la real coherencia del mismo con la sostenibilidad biológica del recurso que se busca gestionar y explotar. Finalmente, como parte de esta evaluación se analizará el diseño de los derechos de pesca que se cobran o que se cobrarían por las cuotas asignadas en las diferentes pesquerías.

Este documento presenta los resultados que se han obtenido en los diversos frentes de la investigación. En el primer capítulo se presenta una visión general del sector pesca en el Perú, mientras que en el segundo se realiza un análisis descriptivo de las cuatro pesquerías que son sujetas del estudio. En el tercer capítulo se presenta la evaluación de los efectos de la introducción del régimen de cuotas individuales de pesca en la pesquería de anchoveta (Dec. Leg. No. 1084). Una breve revisión de la literatura se presenta en el cuarto capítulo y en el quinto se realiza una discusión de algunas consideraciones para la extensión del sistema de cuotas individuales a otras pesquerías, así como algunas propuestas que deberían tomarse en cuenta en lo que ya se ha convertido una necesaria reforma del sistema de derechos pesqueros en el Perú. En el sexto capítulo se presenta un análisis preliminar de la renta pesquera y los derechos de pesca en la pesquería de anchoveta, y un análisis para las cuatro otras pesquerías analizadas en este estudio. En el séptimo capítulo se presentan algunas reflexiones finales que se extraen del estudio.

Este proyecto de investigación fue financiado por el Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES). El autor agradece a todas las personas entrevistadas que amablemente brindaron su tiempo para poder aprender más sobre la realidad del sector y de sus actores, entre ellos: Félix Alvárez, Antonio Bologna, Alex Daly, Santiago de la Puente, Pablo Echevarría, Santiago Freundt, Félix Huamán, Richard Inurritegui, Patricia Majluf, Humberto Speziani, Juan Carlos Sueiro y Pablo Trapunsky. Un especial reconocimiento a  Mariano Gutiérrez y Sigbjorn Tveteras por sus críticas y sugerencias a borradores iniciales del documento. Evidentemente, cualquier error es responsabilidad exclusiva del autor.

Diario El Comercio 29 marzo 2013 “Eficiencia y equidad en la pesca peruana: La reforma y los derechos de pesca”