La magnitud de la pobreza en el Perú y los escasos recursos con que se cuenta para combatirla obligan a ejecutar una política que, al tiempo que alivia sus consecuencias más notorias, crea condiciones para que quienes la sufren superen por sí mismas esta situación.
Los programas de compras de alimentos locales para el apoyo alimentario se enmarcan en esta estrategia, enfrentando el desafío de obtener una mejora sostenible del nivel de vida de los productores agrarios sin afectar negativamente el logro del objetivo principal de los programas sociales, que es lograr la satisfacción de las necesidades nutricionales de millones de personas que forman parte de los grupos en riesgo.

Durante la década de los noventa, como consecuencia de la prolongada crisis económica y social que experimentó nuestro país, la mitad de la población se encontró en situación de pobreza, lo que significó, para el Estado, asumir la difícil responsabilidad de ejecutar acciones que contribuyeran a garantizar la cohesión de la sociedad y la continuidad del programa económico. Ello implicó el diseño e implementación de una gigantesca red de programas sociales que intentaron atacar las consecuencias de la pobreza en las áreas de alimentación, salud y educación. El gasto social, de esta manera, se convirtió en un componente importantísimo del presupuesto público, alcanzando niveles jamás observados en el pasado.

Por otro lado, el brusco viraje de las políticas públicas, pasándose de un marcado intervencionismo a un replanteamiento aparentemente radical del rol del Estado en la economía, significó que, luego de varias décadas de intentos por regular los mercados agrarios, se desactivaran la mayoría de mecanismos que permitían "proteger" a los agricultores nacionales: compras estatales, precios de garantía, tasas de interés preferenciales, fertilizantes subsidiados, entre otros. El tránsito hacia una economía de mercado no fue fácil, especialmente para una agricultura con graves problemas estructurales derivados tanto de las particulares condiciones que genera una geografía difícil de dominar, como de las profundas desigualdades sociales y culturales que se observan en el campesinado peruano, donde grandes masas de poblaciones pugnan desesperadamente por subsistir o migran hacia las grandes ciudades.

Se fue así configurando un panorama social donde se nota claramente que los mayores niveles de pobreza extrema se registran en el ámbito rural, precisamente donde la agricultura es la principal actividad económica, generadora de empleo e ingresos para cientos de miles de minifundistas y pequeños agricultores. En ese contexto, la preocupación por superar el tradicional esquema asistencialista de los programas sociales se complementó con un enfoque de Seguridad Alimentaria cuya estrategia propugnaba el uso preferente de alimentos nacionales en los programas de apoyo alimentario.

Los objetivos de dicha estrategia eran evidentes. En primer lugar, se evitó promover patrones de consumo que no correspondieran a la potencialidad productiva local, como ocurría con los programas que utilizaban indiscriminadamente alimentos importados donados y que terminaban generando una demanda local de productos que no se podían producir eficientemente en el país. En segundo lugar, teniendo en cuenta los importantes montos con que contaban estos programas, se consideró que estos recursos debían convertirse en una demanda adicional de alimentos locales, proporcionando ingresos que contribuyeran a superar su situación de pobreza.

Los programas de compras locales no son algo nuevo. Basta recordar el rol decisivo que jugaron las empresas estatales en la comercialización de diversos productos agrarios hasta fines de los ochenta. Lo que sí constituyó una innovación fue su articulación a los masivos programas de apoyo alimentario, donde instituciones como el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA) compran alimentos para luego donarlos.

Si tomamos en cuenta que los recursos disponibles son escasos, surge la necesidad de operar estos programas con la máxima eficiencia posible, respetando rigurosamente sus verdaderos objetivos y estando atentos al hecho de que los intereses de los beneficiarios del apoyo alimentario eventualmente pueden contraponerse a los de los pequeños agricultores que intentan abastecerlos.

La pregunta es ¿cómo articular eficientemente los intereses de beneficiarios y proveedores? Para comprender la problemática que enfrentan estos programas se requiere tanto una minuciosa revisión de las características de la pobreza como la identificación de las limitaciones que representan las condiciones políticas, económicas, sociales y culturales en que se desarrollan estos programas. Respondiendo a esta preocupación, el objetivo general de la presente investigación es evaluar el impacto de los programas estatales de compra de alimentos sobre los ingresos de los pequeños productores agrarios que son proveedores de los mismos, a fin de determinar no sólo la conveniencia de proseguir o ampliar dichos programas como instrumento de lucha contra la pobreza, sino también verificar si los beneficios logrados -dada la limitación presupuestal- son superiores a la virtual disminución de la cantidad y calidad de nutrientes que reciben los beneficiarios de los programas alimentarios.

Para lograr los objetivos expuestos fue necesario analizar los programas de compras locales, intentando medir el impacto directo que éstos tienen sobre los ingresos agrícolas de los pequeños productores agrarios -generado por la venta de parte de su producción (fresca o procesada) a PRONAA- así como identificar otros efectos indirectos de dichos programas sobre aspectos vinculados a la actividad agraria, tales como volumen de producción, calidad, organización y procesamiento.

Esto requirió ubicar al objeto principal del análisis (los programas de compras locales) en su contexto institucional, legal, económico y social, entendiendo que éste determina una serie de condiciones y necesidades a las cuales deben responder las compras locales realizadas por las instituciones responsables de proporcionar apoyo alimentario a la población en extrema pobreza. Para hacerlo se revisaron estudios e investigaciones recientes que se complementaron con una evaluación detallada de los fines, funciones, organización y principales líneas de acción de PRONAA. Es necesario precisar que los conceptos y cifras que se recogen en este trabajo están exclusivamente enfocados en los aspectos relevantes para el análisis de los programas de compras locales. Cabe mencionar que para la ejecución del presente proyecto, pese a las solicitudes del equipo investigador, no se contó con el apoyo de funcionarios del PRONAA, quienes consideraron que no era conveniente u oportuno proporcionar información detallada sobre sus programas de compras, lo que hubiera podido enriquecer el análisis y los resultados del estudio.

Se procedió también a describir y analizar las características principales de los programas de compra, identificando los puntos críticos de dichos programas y estimando el impacto que éstos tienen sobre los ingresos de los productores agrarios que venden su producción a PRONAA. Un componente muy importante en esta parte de la investigación fue la sistematización de los resultados de una encuesta a pequeños productores agrarios, que fue complementada con talleres que buscaban cuantificar el impacto de la participación en los programas de PRONAA sobre los ingresos campesinos. Esta parte de la investigación se realizó en dos ámbitos (Ica y Ayacucho),

seleccionados según criterios expuestos en el Marco Metodológico (ver Anexo 1).
Las conclusiones y recomendaciones de esta investigación buscan lograr una gestión más eficiente de los programas de compras locales, conciliando -en la medida de lo posible- los intereses de la población beneficiaria de las donaciones con las necesidades de los productores agrarios locales, y proponiendo políticas destinadas a lograr un uso más eficaz de los recursos públicos destinados a enfrentar la problemática nutricional de los sectores atendidos por el Estado.
Cabe precisar, finalmente, que el trabajo que aquí presentamos fue desarrollado gracias al apoyo del Consorcio de investigación Económica y Social- CIES, otorgado en el marco de su Concurso de Investigación 1999 en la categoría Proyectos Medianos. Como es costumbre, los juicios opiniones aquí vertidas son de exclusiva responsabilidad de los autores.