 | DIAGNOSTICO Y PROPUESTA 3 Introducción I. El sector eléctrico en el Perú 1. Antecedentes del sector eléctrico en el Perú 2. La reforma del sector eléctrico 2.1. Ley de Concesiones Eléctricas 2.1.1. Actividades dentro del sector eléctrico 2.1.2. Estructura del sector eléctrico 2.1.3. La metodología para la fijación de las tarifas eléctricas 2.2. El proceso de privatización 2.2.1. La privatización de Electrolima 2.2.2. La privatización de Electroperú 2.2.3. Privatización de empresas regionales 2.2.4. Las empresas no privatizadas 2.2.5. Impacto de las privatizaciones en el sector eléctrico 3. Situación actual del sector eléctrico 3.1. Constitución del sector: componentes de los sistemas interconectados 3.1.1. Generación 3.1.2. Transmisión 3.1.3. Distribución 3.2. La conformación y evolución de las tarifas II. Marco legal de la regulación de precios en el sector de distribución eléctrica en el Perú distribución eléctrica en el Perú 1. Análisis de la Ley de Concesiones Eléctricas 1.1. El marco legal 1.2. Espíritu de la ley 2. La práctica aplicada por la Comisión de Tarifas Eléctricas 2.1. Antecedentes 2.2. Fijación de tarifas de 1997 2.2.1. Resolución Nº 014-97 P/CTE 2.2.2. Recurso de reconsideración presentado por Edelnor 2.2.3. Resoluciones 015-97 P/CTE y 017-97-P/CTE 2.2.4. ¿Final del conflicto? III.Teoría económica de la regulación: aplicaciones en el sector eléctrico sector eléctrico 1. Aspectos conceptuales 1.1. Monopolio natural 1.1.1. Equilibrio de un monopolio natural en una industria no regulada 1.2. Necesidad de intervención del Gobierno: regulación 1.2.1. Esquema óptimo de regulación en ausencia de subsidios 61 1.3. El problema de información asimétrica 1.4. El problema de la subinversión y el compromiso 2. Formas de regulación 2.1. Métodos de regulación de monopolios 2.1.1. Regulación por tasa de retorno 2.1.2. Regulación por precios tope 2.1.3. Regulación por precios Ramsey 2.2. Métodos alternativos de regulación 2.2.1. Competencia por comparación 2.2.2. Regulación sobre la base de una empresa modelo eficiente 3. La importancia de medir la eficiencia relativa de las empresas reguladas 4. Formas de regulación detrás de la LCE IV.Efectos de la metodología aplicada por la comisión de tarifas eléctricas 1. Problemas del método y de su aplicación 1.1. ¿Qué es el valor nuevo de reemplazo? 1.1.1. ¿Qué han dicho la CTE y las empresas de distribución? 1.1.2. El análisis de Breyer 1 1.1.3. El concepto de VNR en la LCE 1.2. Cálculo del valor agregado de distribución: propuestas 1.3. Cálculo del VNR: propuestas 1.4. Recomendaciones 2. Efectos de un aumento en el VNR sobre la tarifa final a usuarios del servicio público de electricidad 2.1. El procedimiento 2.2. Resultados 3. Efectos de la aplicación de la LCE sobre el comportamiento de los actores 3.1. Juego con información incompleta: primera etapa 3.2. Juego con información incompleta en dos etapas 3.3. ¿Qué puede hacer el Gobierno? V. Análisis de la eficiencia relativa de las empresas distribuidoras de energía eléctrica 1. El concepto de eficiencia 2. Los distintos métodos de estimación 3. El modelo 4. Resultados empíricos 4.1. El modelo 4.2. Las estimaciones 5. Conclusiones VI. Conclusiones y recomendaciones 1. Sobre el marco institucional 2. Sobre el esquema regulatorio 3. Sobre la eficiencia de las empresas distribuidoras Referencias Anexos | José Luis Bonifaz
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Introducción
Desde 1990 la economía peruana ha experimentado un profundo y ambicioso programa de reformas económicas que, entre otras medidas, ha incluido la privatización de importantes empresas estatales. Estas acciones han significado que paulatinamente el Estado abandone su rol en el proceso de asignación de recursos como productor directo o proveedor de bienes y servicios, pasando a ser un vigilante de las fallas de mercado.
Para el caso particular del sector eléctrico, el Gobierno ha reemplazado su rol de productor y distribuidor de la energía eléctrica por el de regulador en las actividades de generación y distribución, que corresponden a sectores donde la necesidad de regulación surge por la posibilidad de darse un equilibrio diferente al socialmente deseado si es que el Estado no interviniera.
Las reformas emprendidas en el sector eléctrico estuvieron determinadas, además, por la promulgación de la Ley de Concesiones Eléctricas (LCE) en 1992. Con la finalidad de establecer las condiciones para un mercado eficaz y competitivo, la ley introduce la segmentación de las actividades de generación, transmisión y distribución dentro del sector eléctrico, estableciendo un régimen de libertad de precios para que los suministros puedan efectuarse en condicio-nes de competencia y un sistema de precios regulados para aquellos suministros que por su naturaleza lo requieran. La LCE describe las metodologías que se deben emplear para obtener los precios máximos de generación, transmisión y distribución de electricidad. Además, la ley designa a la Comisión de Tarifas Eléctricas (CTE) como el órgano regulador encargado de fijar las tarifas aplican-do dichas metodologías.
Para que un marco regulatorio sea eficaz y efectivo se requiere que sea transparente, creíble y estable a través del tiempo. Debe ser atractivo para el inversionista privado, pero al mismo tiempo ha de velar por los intereses de los consumidores. La estabilidad de las reglas del juego y la reputación de las autoridades son características aun más relevantes de toda economía en proceso de transformación. De hecho, la posibilidad que el nuevo modelo se consolide definitivamente depende en gran medida de la capacidad para atraer a los capitales privados y que estas inversiones se materialicen en la reducción de costos económicos y sociales asociados a la reforma.
La presente investigación tiene dos objetivos principales. El primero es exami-nar las bondades y defectos del método de regulación utilizado en el Perú para la fijación de las tarifas finales de distribución, confrontarlo con la LCE y medir el impacto de su aplicación sobre algunas variables económicas del sector. El segundo es realizar un análisis de eficiencia relativa de las empresas del sector de distribución. Estos dos objetivos unidos constituirán una herramienta fundamental para la toma de decisiones de las autoridades vinculadas al sector, especialmente de la autoridad reguladora.
Un análisis de este tipo proporcionará a las autoridades encargadas de tomar las decisiones en el sector una adecuada información desde diferentes perspecti-vas. Por un lado, el estudio de la LCE permitirá evaluar la posibilidad de revisar la parte legal y discutir la incorporación de posibles modificaciones a ésta. Por otro, examinar los efectos de la metodología aplicada en el cálculo de las tarifas hará posible establecer cómo se comportan los agentes en el mercado y cómo les afecta la aplicación de la LCE.
Finalmente, el análisis comparativo de la eficiencia relativa de las empresas nos dará una visión sobre el tipo de empresas que conforman el mercado de la distribución eléctrica en el Perú, lo que permitirá rankearlas y conocer su grado de eficiencia. Si bien es cierto que la CTE emplea indicadores de desempeño para este fin, cabe mencionar que sólo considera indicadores de productividad parcial y no de eficiencia relativa como los que se proponen en el presente documento. Aunque en algunas circunstancias pueden ser útiles a los reguladores, los indica-dores de productividad parcial suelen ser incompletos ya que existen variables de control que éstos no tienen en cuenta (la estructura del mercado, los kilómetros de redes, el área de concesión, etcétera).
Así, una metodología alternativa a estos indicadores viene dada por los estudios de fronteras, los mismos que miden las desviaciones en el desempeño de las empresas individuales en relación con la mejor práctica actual. Es decir, la eficiencia de una compañía muestra qué tan bien se desempeña en relación con las mejores empresas en la industria, si éstas últimas se enfrentaran con las mismas condiciones que la empresa analizada. La principal ventaja del enfoque de fronteras de eficiencia sobre otros indicadores de desempeño es que se trata de medidas objetivas que consideran los efectos de factores exógenos que pueden influir en el desempeño observado. Indudablemente, estos indicadores constitu-yen herramientas útiles para la autoridad reguladora en la posible implementación de la competencia por comparación, o simplemente en la observación del desem- peño de las empresas. Además, resuelve en parte el problema de la simetría de información sobre los esfuerzos verdaderos de las empresas por reducir costos.
El documento ha sido estructurado en cinco capítulos en los que se intenta lograr los objetivos propuestos. En el primero se presenta una visión general del sector eléctrico en el Perú, con énfasis en el sector de distribución. Así, se analizan los antecedentes del sector, las reformas experimentadas por el mismo durante la década del noventa y su situación actual. El segundo intenta describir el marco legal de la regulación de precios en el sector de distribución eléctrica, para lo cual se analiza tanto la LCE como la forma en que ésta es aplicada por la CTE.
En el capítulo 3 se describen los principales métodos de regulación desarrolla-dos por la teoría económica y se discuten las formas de regulación implementadas en el sector de distribución eléctrica en el Perú. Asimismo, se incide en los problemas de información asimétrica, de la subinversión y el compromiso, y en la importancia de medir la eficiencia en una empresa regulada.
El cuarto capítulo revisa los efectos de la metodología aplicada por la CTE tanto sobre las tarifas como sobre el comportamiento de los actores dentro del sector. Aquí se analizan los principales problemas asociados a la aplicación del método de regulación, los cuales se centran en discusiones en torno al cálculo de los valores nuevos de reemplazo (VNR) y los valores agregados de distribución (VAD). Se analiza la LCE y se proponen algunas recomendaciones en beneficio del método de regulación económico respaldado por la ley.
Además, se discuten algunos mecanismos de resolución de conflictos que no se encuentran contempla-dos en la ley. Mediante simulaciones sencillas, se hace un análisis cuantitativo del impacto de cambios en el cálculo del VAD sobre la tarifa final, con el objetivo de determinar el verdadero impacto de un cambio en el VNR aprobado por la CTE sobre el precio final de la energía. Adicionalmente, utilizando la base teórica proporcionada por la Teoría de Juegos, se plantean algunos modelos sencillos sobre la forma en que interactúan los agentes involucrados. Así, se concluye que si el Gobierno desea que las empresas concesionarias inviertan eficientemente, entonces es necesario que transmita credibilidad a través de comportamientos predecibles donde se respeten las reglas de juego originales.
El objetivo principal del capítulo 5 es presentar un análisis de la eficiencia relativa de las empresas distribuidoras de energía en el Perú, en el período 1995- 1998, para lo cual se estimó una frontera estocástica con máxima verosimilitud (MV). El cálculo de estas medidas pretende contribuir al desarrollo de instrumen-tos que permitan una regulación eficiente de las empresas del sector. Como ya semencionó, el análisis comparativo de la eficiencia relativa de las distribuidoras eléctricas en el Perú hará posible rankearlas y conocer su grado de eficiencia.
Finalmente, se presentan las principales conclusiones del documento, así como algunas recomendaciones que se desprenden de las mismas, y que podrían ser consideradas por la autoridad reguladora para lograr un mejor desempeño del sector.
Por último, quisiera agradecer a las personas e instituciones que hicieron posible la culminación de este trabajo. A Milagros Jiménez Olivet por su brillante y eficiente asistencia a lo largo de todo el documento. A Martín Rodríguez-Pardina y Martín Rossi, mis colegas argentinos, que desarrollaron el capítulo 5 de este trabajo. Al referee anónimo quien me alcanzó valiosos comentarios al trabajo. Al Director del Ciup, Felipe Portocarrero por su especial interés mostrado en el desarrollo del proyecto.Por último, y no por ello menos importante, al CIES por el financiamiento.
Para el caso particular del sector eléctrico, el Gobierno ha reemplazado su rol de productor y distribuidor de la energía eléctrica por el de regulador en las actividades de generación y distribución, que corresponden a sectores donde la necesidad de regulación surge por la posibilidad de darse un equilibrio diferente al socialmente deseado si es que el Estado no interviniera.
Las reformas emprendidas en el sector eléctrico estuvieron determinadas, además, por la promulgación de la Ley de Concesiones Eléctricas (LCE) en 1992. Con la finalidad de establecer las condiciones para un mercado eficaz y competitivo, la ley introduce la segmentación de las actividades de generación, transmisión y distribución dentro del sector eléctrico, estableciendo un régimen de libertad de precios para que los suministros puedan efectuarse en condicio-nes de competencia y un sistema de precios regulados para aquellos suministros que por su naturaleza lo requieran. La LCE describe las metodologías que se deben emplear para obtener los precios máximos de generación, transmisión y distribución de electricidad. Además, la ley designa a la Comisión de Tarifas Eléctricas (CTE) como el órgano regulador encargado de fijar las tarifas aplican-do dichas metodologías.
Para que un marco regulatorio sea eficaz y efectivo se requiere que sea transparente, creíble y estable a través del tiempo. Debe ser atractivo para el inversionista privado, pero al mismo tiempo ha de velar por los intereses de los consumidores. La estabilidad de las reglas del juego y la reputación de las autoridades son características aun más relevantes de toda economía en proceso de transformación. De hecho, la posibilidad que el nuevo modelo se consolide definitivamente depende en gran medida de la capacidad para atraer a los capitales privados y que estas inversiones se materialicen en la reducción de costos económicos y sociales asociados a la reforma.
La presente investigación tiene dos objetivos principales. El primero es exami-nar las bondades y defectos del método de regulación utilizado en el Perú para la fijación de las tarifas finales de distribución, confrontarlo con la LCE y medir el impacto de su aplicación sobre algunas variables económicas del sector. El segundo es realizar un análisis de eficiencia relativa de las empresas del sector de distribución. Estos dos objetivos unidos constituirán una herramienta fundamental para la toma de decisiones de las autoridades vinculadas al sector, especialmente de la autoridad reguladora.
Un análisis de este tipo proporcionará a las autoridades encargadas de tomar las decisiones en el sector una adecuada información desde diferentes perspecti-vas. Por un lado, el estudio de la LCE permitirá evaluar la posibilidad de revisar la parte legal y discutir la incorporación de posibles modificaciones a ésta. Por otro, examinar los efectos de la metodología aplicada en el cálculo de las tarifas hará posible establecer cómo se comportan los agentes en el mercado y cómo les afecta la aplicación de la LCE.
Finalmente, el análisis comparativo de la eficiencia relativa de las empresas nos dará una visión sobre el tipo de empresas que conforman el mercado de la distribución eléctrica en el Perú, lo que permitirá rankearlas y conocer su grado de eficiencia. Si bien es cierto que la CTE emplea indicadores de desempeño para este fin, cabe mencionar que sólo considera indicadores de productividad parcial y no de eficiencia relativa como los que se proponen en el presente documento. Aunque en algunas circunstancias pueden ser útiles a los reguladores, los indica-dores de productividad parcial suelen ser incompletos ya que existen variables de control que éstos no tienen en cuenta (la estructura del mercado, los kilómetros de redes, el área de concesión, etcétera).
Así, una metodología alternativa a estos indicadores viene dada por los estudios de fronteras, los mismos que miden las desviaciones en el desempeño de las empresas individuales en relación con la mejor práctica actual. Es decir, la eficiencia de una compañía muestra qué tan bien se desempeña en relación con las mejores empresas en la industria, si éstas últimas se enfrentaran con las mismas condiciones que la empresa analizada. La principal ventaja del enfoque de fronteras de eficiencia sobre otros indicadores de desempeño es que se trata de medidas objetivas que consideran los efectos de factores exógenos que pueden influir en el desempeño observado. Indudablemente, estos indicadores constitu-yen herramientas útiles para la autoridad reguladora en la posible implementación de la competencia por comparación, o simplemente en la observación del desem- peño de las empresas. Además, resuelve en parte el problema de la simetría de información sobre los esfuerzos verdaderos de las empresas por reducir costos.
El documento ha sido estructurado en cinco capítulos en los que se intenta lograr los objetivos propuestos. En el primero se presenta una visión general del sector eléctrico en el Perú, con énfasis en el sector de distribución. Así, se analizan los antecedentes del sector, las reformas experimentadas por el mismo durante la década del noventa y su situación actual. El segundo intenta describir el marco legal de la regulación de precios en el sector de distribución eléctrica, para lo cual se analiza tanto la LCE como la forma en que ésta es aplicada por la CTE.
En el capítulo 3 se describen los principales métodos de regulación desarrolla-dos por la teoría económica y se discuten las formas de regulación implementadas en el sector de distribución eléctrica en el Perú. Asimismo, se incide en los problemas de información asimétrica, de la subinversión y el compromiso, y en la importancia de medir la eficiencia en una empresa regulada.
El cuarto capítulo revisa los efectos de la metodología aplicada por la CTE tanto sobre las tarifas como sobre el comportamiento de los actores dentro del sector. Aquí se analizan los principales problemas asociados a la aplicación del método de regulación, los cuales se centran en discusiones en torno al cálculo de los valores nuevos de reemplazo (VNR) y los valores agregados de distribución (VAD). Se analiza la LCE y se proponen algunas recomendaciones en beneficio del método de regulación económico respaldado por la ley.
Además, se discuten algunos mecanismos de resolución de conflictos que no se encuentran contempla-dos en la ley. Mediante simulaciones sencillas, se hace un análisis cuantitativo del impacto de cambios en el cálculo del VAD sobre la tarifa final, con el objetivo de determinar el verdadero impacto de un cambio en el VNR aprobado por la CTE sobre el precio final de la energía. Adicionalmente, utilizando la base teórica proporcionada por la Teoría de Juegos, se plantean algunos modelos sencillos sobre la forma en que interactúan los agentes involucrados. Así, se concluye que si el Gobierno desea que las empresas concesionarias inviertan eficientemente, entonces es necesario que transmita credibilidad a través de comportamientos predecibles donde se respeten las reglas de juego originales.
El objetivo principal del capítulo 5 es presentar un análisis de la eficiencia relativa de las empresas distribuidoras de energía en el Perú, en el período 1995- 1998, para lo cual se estimó una frontera estocástica con máxima verosimilitud (MV). El cálculo de estas medidas pretende contribuir al desarrollo de instrumen-tos que permitan una regulación eficiente de las empresas del sector. Como ya semencionó, el análisis comparativo de la eficiencia relativa de las distribuidoras eléctricas en el Perú hará posible rankearlas y conocer su grado de eficiencia.
Finalmente, se presentan las principales conclusiones del documento, así como algunas recomendaciones que se desprenden de las mismas, y que podrían ser consideradas por la autoridad reguladora para lograr un mejor desempeño del sector.
Por último, quisiera agradecer a las personas e instituciones que hicieron posible la culminación de este trabajo. A Milagros Jiménez Olivet por su brillante y eficiente asistencia a lo largo de todo el documento. A Martín Rodríguez-Pardina y Martín Rossi, mis colegas argentinos, que desarrollaron el capítulo 5 de este trabajo. Al referee anónimo quien me alcanzó valiosos comentarios al trabajo. Al Director del Ciup, Felipe Portocarrero por su especial interés mostrado en el desarrollo del proyecto.Por último, y no por ello menos importante, al CIES por el financiamiento.