La historia económica latinoamericana muestra diversas experiencias de crecimiento basadas en la exportación de materias primas. Más aún, a pesar que este patrón de crecimiento 'primario-exportador' ha atravesado una serie de transformaciones a lo largo de las últimas décadas, apareciendo un sector industrial hegemónico muy heterogéneo en la región, el stock de capital natural sigue siendo uno de los principales elementos de las ventajas competitivas de América Latina. Por otro lado, Canadá presenta una experiencia de crecimiento económico que también se ha basado en el uso intensivo del stock de capital natural, pero con algunas diferencias importantes en la medida que la economía canadiense ha tenido, históricamente, una mejor dotación de capital total, mayor desarrollo institucional en términos del funcionamiento de los mercados y ampliación de la propiedad privada y, por lo tanto, un mayor dinamismo en lo que se refiere a cambios tecnológicos. El contraste y análisis comparativo de la experiencia latinoamericana con la canadiense nos permite analizar qué papel han desempeñado variables como la escasez de capital, el cambio tecnológico, el desarrollo de los mercados, el régimen de propiedad, la política tributaria, entre otros, para entender mejor el patrón de explotación de los recursos y sus efectos multiplicadores en cada una de las economías.

El diálogo que sostuvimos investigadores latinoamericanos y canadienses nos deja tres temas cruciales en términos de los retos para el diseño de políticas y la comprensión del rol de los recursos naturales y el medio ambiente en el desarrollo de los países de la región. En primer lugar, la relación entre el tamaño y calidad del stock de capital natural de una economía y la sostenibilidad de su crecimiento económico. El efecto final de la disponibilidad de recursos naturales sobre el desarrollo de los países depende de la interrelación de factores institucionales y de condicionantes macroeconómicos. En segundo lugar, la necesidad de establecer una política tributaria que sea consistente con la equidad intergeneracional que se requiere para garantizar un ritmo sostenible de crecimiento. Si una generación extrae recursos naturales, debe asegurar que esto implique un incremento permanente en el flujo de consumo; y por lo tanto, un aumento de bienestar tanto para esa generación como para las generaciones futuras. Para esto último es necesario que el recurso natural se transforme en algún tipo de activo que genere riqueza en el futuro: infraestructura, capital humano o desarrollo institucional.

El reto es conciliar esta transformación con la necesidad de no imponer a las actividades extractivas costos tributarios o de otra índole que limiten su desarrollo. Por último, tenemos la relación entre degradación ambiental, crecimiento económico e incentivos privados. En la medida que haya crecimiento, y bajo el supuesto de que la calidad ambiental es un bien normal, la sociedad va a demandar cada vez más la conservación de la diversidad biológica y del medio ambiente. La pregunta es cuánto tiempo va a pasar para que esto suceda y, al mismo tiempo, sea rentable la inversión privada en conservación. Los trabajos presentados en este libro analizan por qué la inversión privada en proyectos que protejan o permitan una explotación sostenible de recursos como bosques naturales, recursos acuáticos y otros recursos en el sector rural, es escasa y poco rentable. Una posible manera de revertir esta situación es estableciendo mecanismos de compensación que beneficien al sector rural a cambio de no explotar determinados recursos. El desafío aquí es asegurar que esta política no implique una reducción del crecimiento justamente para aquellas poblaciones para las cuales las tasas de descuento son más altas y que, dado su nivel de ingresos, valoran más su consumo presente.

A continuación presentamos algunas reflexiones alrededor de estas tres áreas de investigación, basadas en los trabajos que se presentan en el libro. No intentamos hacer una presentación o resumen de los trabajos, sino, más bien, identificar algunas preguntas e hipótesis de trabajo que se derivan de las conclusiones principales a las que se arribó en el diálogo.

RECURSOS NATURALES Y ESTRATEGIAS DE DESARROLLO

Cuando se analiza el rol de los recursos naturales en el desarrollo de las economías latinoamericanas, generalmente se piensa en ellos como bienes exportables y generadores de divisas para financiar las necesidades de crecimiento económico. El interés por la explotación y exportación de los recursos está determinado por la demanda externa y por la necesidad de ampliar la capacidad de compra de bienes extranjeros. Es muy difícil encontrar experiencias históricas que demuestren que la explotación de algún recurso haya respondido a un patrón óptimo de explotación, determinado por la interrelación entre las oportunidades de inversión en el mercado de capitales y las rentas de escasez asociadas a la explotación del recurso, regla básica que determinaría ese patrón de explotación.

El trabajo de Hausman y Gavin nos muestra que, a diferencia de las economías industrializadas, América Latina sufre de escasez de capital y abundancia de trabajadores no calificados, pero que en términos comparativos, en la economía global de la década de 1990, América Latina no es, en absoluto, la región que tiene más mano de obra y menos capital, ya que las economías emergentes del Este Asiático nos superan ampliamente. América Latina es especial a causa de su enorme dotación de recursos naturales. Y el impacto de estos recursos se ha sentido claramente en muchos países de la región, puesto que en algunos de ellos, a la liberalización económica le siguió un veloz crecimiento de la inversión extranjera y de las exportaciones de productos naturales intensivos en recursos; en el caso de las industrias manufactureras, que requieren mano de obra intensiva, el crecimiento fue mucho más modesto. La propuesta de Hausman y Gavin amplía el estudio de Sachs y Warner (1995), quienes demostraron que en el crecimiento económico las economías pobres en recursos con frecuencia superan a las economías ricas en recursos, incluso después de considerar otros determinantes del crecimiento económico1 /. El trabajo concluye que existen evidencias de que los países de las regiones tropicales, con una gran cantidad de tierras agrícolas y abundantes recursos naturales, tienden a crecer de una manera más lenta que aquellos países que tienen pocos recursos naturales y que están situados en climas más templados.

Sin embargo, y tal como los autores mismos afirman, no deberíamos tomar estas estimaciones de una manera demasiado literal. No existe una teoría realmente consistente que respalde estos resultados y que plantee restricciones a cualquier especificación particular empírica. Finalmente, hay importantes interacciones entre las variables explicativas que complican la interpretación de estos ejercicios de "estática comparativa". Pese a ello, los resultados apuntan hacia los efectos significativos de la geografía y la dotación de recursos naturales en la desigualdad del ingreso. Los trabajos de Paul Krugman en este campo han sido muy importantes en la década de 1990; para el caso peruano, Escobal y Torero (2000) acaban de documentar abundantemente las interrelaciones entre la base de recursos naturales con el ritmo de crecimiento y los niveles de ingreso regionales2 /. Este campo está aún fértil para futuras investigaciones que resuelvan los posibles problemas de especificación de los modelos que Asuman y Gavin utilizan.

Ocampo añade un elemento fundamental para entender las perspectivas de crecimiento económico sostenido de los países de la región. El sesgo en contra del sector agropecuario de las políticas y estrategias de desarrollo ha sido una de las características más cuestionadas por muchos años, y Ocampo plantea una serie de elementos para introducir de manera integral una estrategia de desarrollo rural en la región. Entre otros, considera tres elementos centrales: una política macroeconómica que garantice un tipo de cambio competitivo, una política sectorial activa, y acciones específicamente dirigidas a superar la pobreza rural. Algunas transformaciones que han experimentado las economías y las sociedades latinoamericanas introducen, además, un nuevo elemento: la participación de nuevas instituciones y de nuevos actores. En este sentido, un elemento desafortunado en los procesos de liberalización económica que han tenido lugar en América Latina en los años 90 ha sido la política cambiaria; ésta no ha cumplido el papel compensatorio que se suponía debía cumplir y más bien ha acentuado los efectos de la política comercial sobre los precios de los bienes transables. El resultado fue, según Ocampo, un ajuste más severo del sector agropecuario.

La necesidad de contar con políticas sectoriales específicas que faciliten el desarrollo del sector agropecuario y reduzcan los niveles de pobreza rural, en ámbitos tan delicados como tecnología, crédito y educación, es más compleja aún ante la crisis que han experimentado las instituciones sectoriales. Ocampo es muy claro en precisar que se requiere de grandes innovaciones en el frente institucional que permitan el uso más eficiente de recursos públicos escasos, y que puedan complementar (o crear) mercados, cuando ello sea posible. En ese sentido, el desafío que se plantea es diseñar una política de intervención estatal que no sea simplemente de promoción del sector a través de esquemas tributarios y subsidios.

POLÍTICA FISCAL Y EXPLOTACIÓN DE RECURSOS NO RENOVABLES

Los recursos naturales no renovables -minerales, y gas y petróleo representan un componente importante de las economías de Canadá y de algunos países de América Latina. Brean documenta que este sector constituye más del 16 por ciento de los ingresos por concepto de exportación y más del 4 por ciento ($26,000 millones) del Producto Bruto Interno en Canadá. Estos porcentajes son inclusive mayores para países como Venezuela, México, Chile, Perú y Ecuador. Asociados a la importancia de estos recursos, en la región tenemos dos elementos de política: la inversión directa extranjera y la política tributaria. Los trabajos de Rozas, Sánchez Albavera y Campodónico analizan con detenimiento el nuevo boom de inversiones extranjeras en la región, mientras que los trabajos del mismo Rozas y Brean estudian las políticas tributarias en América Latina y Canadá respectivamente. En esta sección Remy presenta un estudio específico de las reformas en el sector minero en la región, al igual que Campodónico en el sector hidrocarburos.

En la década de los años noventa se dió un vuelco en los flujos de inversión extranjera directa en América Latina y cambió la percepción que de ella, y de las empresas transnacionales, se tenía. Rozas y Sánchez Albavera analizan los factores que explican este cambio, desde los problemas del lento crecimiento y crisis de la deuda en la década anterior en la región, hasta la creciente brecha tecnológica entre los países industrializados y América Latina, pasando por el agotamiento de los flujos de capital entre los países industrializados. Este cambio de percepción acerca del papel que pueden jugar la inversión extranjera y las empresas transnacionales en el desarrollo latinoamericano ocurre en el marco de un nuevo escenario internacional, configurado a comienzos de los años noventa y que permitió que la demanda por inversión directa sea respondida satisfactoriamente por inversionistas de fuera de la región. No se sabe, sin embargo, si estas tendencias estarán asociadas a cambios en los indicadores de riesgo país que vienen ocurriendo en los últimos años.

Con relación a las formas de tributación en Canadá y en América Latina, se encuentra ciertas similitudes en las ineficiencias de los gobiernos para alcanzar dos objetivos: incrementar los ingresos y compartir riesgos para aumentar la inversión. Brean concluye, para la experiencia canadiense, que las actuales formas de tributación de las corporaciones de los sectores extractivos, tales como la minería y la energía, se harán cada vez más ineficientes en términos de estos dos objetivos del gobierno. A través de la ingeniería financiera, un tema que Brean desarrolla con detenimiento, el sector de las corporaciones privadas modernas resulta más experimentado y capacitado que el gobierno para implementar formas de asignar el riesgo de una manera eficiente. La reducción del costo económico del riesgo es un campo donde el Estado sólo puede implementar políticas de subsidios -la absorción del riesgo por parte del sector público- allí donde los mercados financieros asignan un precio al riesgo.

En el trabajo de Rozas se encuentra un análisis comparativo de los diferentes esquemas de incentivos tributarios para promover la inversión directa extranjera en América Latina. Este análisis de las políticas tributarias aplicadas a la inversión extranjera, se hace en un marco de liberalización creciente de la actividad económica y de competencia por la captación de recursos de inversión en los mercados internacionales de capital. Según Rozas, estaríamos frente a diversos intentos de obtener ventajas comparativas (de localización tributaria).

En lo que se refiere específicamente a la minería, Remy y Sánchez Albavera nos presentan las características de lo que algunos analistas ya han denominado la 'nueva minería': una serie de condicionantes de la oferta minera que explican de manera sencilla los cambios en este sector en la región. En primer lugar se da un cambio de horizontes regionales a un horizonte global. Se trata de una consecuencia del fin de la división entre Este-Oeste y de los avances en telecomunicaciones. La década de 1990 ha visto un fuerte crecimiento del comercio interregional de metales y minerales, y una más fuerte influencia de las cotizaciones globales. El segundo cambio observado se da de la propiedad pública a la inversión privada. Las políticas mineras ponen menos énfasis en la propiedad y en los asuntos de control para concentrarse en la competitividad y, en consecuencia, en la inversión y el desarrollo. Si es que hay un régimen tributario y normativo efectivo, la propiedad privada no representa ninguna amenaza a la seguridad nacional como antes se consideraba en la región. Por otro lado, se observa que además de una mayor confianza en la oferta del mercado, la preocupación por el agotamiento de los recursos (típica de los años 70) ha generado un cambio de enfoque de la disponibilidad de minerales a la sostenibilidad de la minería. Las preocupaciones en la década de 1990 son diferentes, más vinculadas a los impactos de la minería en el ambiente, a las emisiones o residuos que produce el procesamiento de los minerales, su transporte y su uso y a la sostenida capacidad de extracción y procesamiento de minerales a tasas actuales o mayores.

Remy considera, por último, que de la búsqueda de la estabilidad de los precios se ha pasado al manejo del riesgo. En la década de 1970, la volatilidad de los mercados dio lugar a esquemas para estabilizar los precios a través de convenios de stocks de amortiguación y a través de esquemas de estabilización de ingresos y compensación. Actualmente se acepta el riesgo como una característica inherente a la industria y no se busca evitarlo, sino administrarlo a través de un financiamiento estructurado y una cobertura frente a los riesgos políticos, las asociaciones de responsabilidad compartida, la diversificación
geográfica, y la protección de los precios, utilizando mercados de avanzada.

LA EXPLOTACIÓN DE RECURSOS NATURALES RENOVABLES: EL DESAFÍO DE LA SOSTENIBILIDAD

Para una mejor aproximación al rol que juegan los recursos naturales en el patrón de crecimiento económico de Canadá y las economías latinoamericanas, es necesario también analizar la problemática de la sostenibilidad en el manejo del capital natural renovable, es decir, las pesquerías y los recursos forestales. Los trabajos de Marchak y López analizan los últimos, mientras que Pearse plantea un análisis teórico de las políticas de incentivos en las pesquerías canadienses.

Marchak presenta un análisis sociológico de las políticas forestales en Canadá. El argumento central de Marchak es que la industria forestal canadiense, caracterizada por la producción en masa de pulpa de papel y de materiales de construcción estandarizados, no es sostenible en el largo plazo y, por lo tanto, no promueve el bienestar de la sociedad canadiense. Concluye que será extremadamente difícil para una economía con clima templado como el de Canadá sostener una industria forestal de estas características,
y que sería imposible lograrlo en sociedades tropicales o subtropicales como América Latina. Marchak utiliza también la visión del bosque tropical como un recurso no renovable y cuestiona los enfoques
de los Planes de Acción Forestal que se vienen implementando en América Latina.

El desarrollo de la industria forestal canadiense a principios del siglo XX giró alrededor de la producción de papel y la producción de bienes basados en madera (muebles y materiales de construcción). Los períodos de rotación (que condujeron a un régimen de acceso libre a los bosques) y los métodos de cosecha (que minimizaban los costos de los productores), es decir la tala y quema, fueron prácticas y políticas que asumían la inexistencia de usos alternativos de la tierra. Los beneficios no maderables de los bosques fueron totalmente olvidados. El resultado, documentado por Marchak, es el declinamiento del tamaño de los bosques (tasa de cosecha mayor que la tasa de regeneración) y la poca capacidad de éstos de proveer beneficios no maderables. Es sólo en los últimos veinte años que se ha dado un cambio en las preferencias de la sociedad canadiense, percibiendo a los bosques como un complejo ecosistema capaz de proveer beneficios maderables y no maderables. Por lo tanto, los bosques deben ser manejados como recursos con múltiples usos.

La operacionalización de esta nueva perspectiva se puede hacer adoptando una función de valoración del suelo y el bosque. El valor total de un lote de terreno donde existe un bosque vendría de tres fuentes: beneficios maderables, beneficios no maderables y usos alternativos del suelo. Esta tarea enfrenta tres dificultades: primero enfrentamos la valoración de los beneficios que no tienen un valor de mercado, tales como la fijación de carbono, conservación de diversidad biológica, y beneficios recreacionales 4 /. El trabajo de López nos muestra las posibilidades de aprovechamiento de los 'recursos verdes' en América Latina en esta etapa inicial de formación de mercados artificiales por servicios ambientales
de los bosques. Una segunda dificultad emerge en relación a las ponderaciones (parámetros) que se deben utilizar para cada uno de los tres componentes en la función de valoración. Esto es claramente un tema de elección política asociada al tipo de desarrollo agrario y forestal que los gobiernos han seleccionado. La tercera dificultad involucra el tema de las bases de datos y el de la existencia o carencia de información y evidencia científica para sostener estas decisiones económicas y políticas para el aprovechamiento de los bosques

El trabajo de López está directamente vinculado al segundo de los problemas descritos en el párrafo anterior. Es muy probable que la mayor proporción del valor económico total del suelo provenga de los beneficios no maderables, en contra de las creencias de que los beneficios maderables son insuperables, en particular aquellos beneficios asociados a la fijación de carbono y a la conservación de la diversidad biológica. La producción de aire limpio, potenciales productos farmacéuticos y la preservación de una multitud de especies, pueden ser los productos (o mercancías) más importantes de los bosques tropicales. De este modo, cuando una economía pone énfasis en la sostenibilidad de su patrón de crecimiento, deberá preocuparse no sólo de los árboles en pie para la producción de bienes maderables, sino de todos aquellos recursos que son dependientes del buen funcionamiento de los bosques en su integridad como ecosistemas. La dificultad que aparece es que muchos de estos recursos son bienes públicos, y por lo tanto no se puede determinar con facilidad la disponibilidad para pagar por ellos.

¿Qué puede aprender América Latina de la experiencia canadiense sobre la explotación y regulación de los recursos pesqueros? La evidencia que nos presenta Pearse es muy clara: Canadá, como varias otras naciones pesqueras, ha intentado de diferentes maneras regular la explotación buscando preservar la biomasa pesquera. El primer paso fue limitar el esfuerzo de captura de ciertas especies a través de programas de licencias que restringieron el acceso a ciertas áreas. Otras limitaciones apuntaron a los equipos de pesca. Pero los pescadores canadienses fueron capaces de superar estas restricciones a través de la sustitución de insumos regulados por otros insumos no regulados. El resultado fue que la sobrepesca no pudo ser prevenida, reduciéndose tanto el tamaño de la biomasa como su valor presente neto, como consecuencia de una captura mayor que la cosecha sostenible (sobrepesca biológica). Lo mismo se puede decir de la sobrepesca económica, cuando la captura alcanza niveles con costos muy
elevados, reduciendo la renta potencial del stock de biomasa.

El fracaso de los controles por el lado de los insumos, condujo a los reguladores canadienses a controlar por el lado del producto. Así, se diseñaron controles a través de cuotas individuales transferibles (Pearse fue uno de los pioneros en proponer el sistema de cuotas transferibles en 1979). Los sistemas de cuotas utilizados en Canadá han variado según el grado de derechos de propiedad que se le otorga al pescador, ya sea éste un individuo o una empresa. Es solamente en los años noventa que se ha observado una reducción en el número de embarcaciones, ampliando la duración de la temporada de captura y, lo más importante, una tendencia al alza de los precios de mercado ya que, teóricamente, es una captura de mayor calidad obtenida en una temporada más prolongada. Sin embargo, el sistema de cuotas transferibles tiene algunas limitaciones ya conocidas: primero, es un sistema viable para pesquerías de una sola especie o con predominio de una o dos especies. En pesquerías con múltiples especies las cuotas enfrentan serias dificultades por cuanto se afecta el tamaño del stock de especies marginales. Una segunda limitación del sistema de cuotas aparece cuando no se cuenta con una biomasa estable y un sistema de monitoreo y control científico de calidad. Idealmente se debería asignar cuotas de acuerdo a estos indicadores, que de tener errores de medición pueden generar efectos negativos en el tamaño del stock. Lo mismo se puede decir de un sistema de cuotas que no cuenta con mecanismos de cumplimiento (enforcement) eficientes. En tercer lugar, las cuotas transferibles enfrentan los problemas de los costos de transacción asociados a la misma transferencia de las cuotas que, en teoría, deberían ir de pescadores con altos costos a pescadores con bajos costos. Para asegurar que los costos de transacción no esfumen las rentas que se ganarían con estas transferencias, es necesario contar con un adecuado ordenamiento institucional, la mayoría de las veces ausente en países de América Latina. En cuarto lugar, se debe enfatizar que el sistema de cuotas no resuelve el problema de la sobrepesca biológica. El beneficio del sistema de cuotas está en que éste resuelve el problema de la sobrepesca económica, pero la sobrepesca biológica requiere otro instrumento de política, basado en un ejercicio de optimización dinámica que determine el tamaño total de biomasa capturable. Las presiones para aumentar las cuotas normalmente pierden de vista esta restricción. Finalmente, los sistemas de cuotas también enfrentan un problema distributivo, al priorizar a aquellos productores con menores costos -más productivos- y marginar a aquellos productores con menores niveles de ingreso.

RECURSOS NATURALES, REGULACIÓN YDESARROLLO SOSTENIBLE EN LAS AMÉRICAS

El diálogo canadiense - latinoamericano culminó con un panel donde se discutió el papel que juegan los recursos naturales en el nuevo contexto de liberalización de mercados de factores, apertura comercial y búsqueda de la sostenibilidad ambiental de los procesos de desarrollo. Los panelistas intercambiaron ideas alrededor de varios ejes, entre otros, las tendencias de largo plazo en el ritmo y velocidad de explotación de los recursos naturales y sus efectos sobre el patrón desarrollo, las políticas y regulaciones comerciales y ambientales, las políticas tributarias, los cambios en el régimen de propiedad y el rol de la inversión directa extranjera.

El desafío que encontraron canadienses y latinoamericanos fue el diseño de lineamientos de un nuevo paradigma de desarrollo sostenible en el nuevo contexto de privatizaciones, apertura y globalización. Al comparar las experiencias de Canadá y América Latina en el manejo de su stock de capital natural y sus patrones de desarrollo, podemos concluir con la siguiente reflexión. Cuando Canadá comenzó a explotar sus recursos naturales tradicionales (pesquerías, bosques y minerales) lo hizo en un contexto donde la frontera, en términos de extensión de tierras y dotación de recursos, se encontraba aún muy lejos de ser alcanzada. Más aún, no había un reconocimiento de las externalidades globales, o de la conexión global entre las decisiones tomadas en un continente y los resultados ocurridos en otro. Canadá explotó sus recursos de una manera no sostenible e ignoró tanto las externalidades locales como las globales. De esta manera, desde una perspectiva de contabilidad ambiental, los canadienses agotaron su capital ambiental para expandir su stock de capital producido por la economía. La situación actual de América Latina es muy diferente a la experiencia vivida previamente por Canadá. En primer lugar, el tamaño de la población en América Latina en términos relativos a la disponibilidad de tierras productivas es grande, de tal manera que la frontera no se encuentra tan lejos hoy. Segundo, la naturaleza global de la economía mundial significa que las externalidades globales no sólo son percibidas, sino también cuestionadas y demandadas. En tercer término, existe hoy una creciente demanda por parte de los países industrializados por aire limpio y ambientes naturales sostenibles. Las consecuencias de todos estos elementos para América Latina hacen que la región, en la práctica, pueda enfrentarse a una situación donde sea mejor explotar sus recursos naturales no tradicionales (por ejemplo el aire limpio a través de proyectos de implementación conjunta) antes que la sobre explotación de sus recursos naturales tradicionales. Es aquí donde América Latina puede encuentrar una nueva ventaja comparativa y una capacidad de negociación con las economías industrializadas, que le permitan iniciar una estrategia de desarrollo basada en el manejo sostenible de su stock de capital natural.