Participación popular en las políticas sociales

En este trabajo propongo un modelo de análisis de la participación de la población de sectores populares en las políticas sociales, evaluando sus posibilidades y límites, tomando como referencia a los núcleos ejecutores del FONCODES y a las organizaciones de apoyo alimentario (comedores y vaso de leche), en tanto constituyen las formas más importantes de participación en el país en los últimos años. Específicamente, la investigación toma como referencia empírica a varios núcleos ejecutores ubicados en las comunidades de Luricocha y Quispillacta en el departamento de Ayacucho, las comunidades de Conchacalla, Huillqui, Chamancalla y Tamborpugio en el departamento de Cuzco, y las comunidades de San Antonio, Las Flores del Río Mayo y Aviación en el departamento de San Martín; además, analizamos la participación en ámbitos urbanos, concretamente en el distrito de San Juan de Lurigancho en Lima. Allí analizamos el funcionamiento de la experiencia municipal de las Juntas Vecinales de Desarrollo Zonal (JUVEDEZOs), del Comité Distrital del Vaso de Leche y las coordinadoras distritales de los Comedores Populares.

El lector encontrará aquí un análisis crítico de la participación popular en las políticas sociales. Comienzo registrando los límites de la literatura y enfoques predominantes hasta el momento, encontrando que gran parte de los trabajos existentes asume posturas muy generales o idealistas respecto a la participación, por lo que terminan siendo apologías políticamente correctas, pero difícilmente aplicables y desconectadas de la realidad empírica. Más específicamente, sostengo que buena parte de las aproximaciones al tema de la participación en las políticas sociales parecen asumir implícitamente lo que llamo un modelo "piramidal" de participación y de representación, de naturaleza corporativa, que resulta obsoleto en el contexto de comunidades complejas, diferenciadas y con una población de inevitables orientaciones divergentes.

Planteo que no es posible pensar la participación en abstracto, al margen de las condiciones, los contextos en la que se produce. No considerar las diferencias que ellos determinan lleva a pensar en modelos inaplicables, o peor aún, contraproducentes. De otro lado, se suele pasar por alto el dato de que la participación es una construcción social, que implica costos y la superación de problemas de acción colectiva, con lo que está lejos de ser una práctica natural o espontánea. Por el contrario, depende de la existencia de recursos materiales o simbólicos movilizables, de la existencia y naturaleza de los liderazgos sociales, de la intervención de agentes externos, y de la estructura de oportunidades políticas establecida por el Estado. En términos teóricos, encontramos que el paradigma de movilización de recursos para el análisis de los movimientos sociales resulta bastante útil para pensar el tema que nos preocupa.

Sobre la base de la investigación empírica, distingo tres grandes contextos (entendidos como tipos ideales) en los que puede ocurrir la participación, marcados por distintos grados de complejidad, baja, media y alta. El primer caso corresponde gruesamente a comunidades muy pobres, mayormente en áreas rurales, relativamente aisladas y homogéneas, que todavía demandan el acceso a bienes públicos esenciales, y con fuertes identidades comunales; todo esto hace que la participación asuma la forma de un involucramiento generalizado en acciones colectivas. El segundo caso corresponde a comunidades pobres, mayormente en áreas rurales, pero más integradas al mercado y a centros urbanos dinámicos, más heterogéneas, y con acceso a los bienes públicos esenciales, con lo que las demandas sociales aparecen bajo la forma de grupos de interés, y en donde resulta fundamental la intervención de líderes sociales, que ocupan esa posición de liderazgo en virtud a poseer cierta capacitación y experiencia, necesaria en contextos de complejidad media, y que no está al alcance del poblador promedio, menos aún en contextos signados por la pobreza. Finalmente, grados de complejidad altos se dan en ámbitos urbanos, en los que ya hay acceso a bienes públicos esenciales, y en donde los intereses de la población se expresan ya sea por medio de grupos de interés como por iniciativas individuales; en estos contextos, se registra una gran densidad de organizaciones y agentes externos, que politizan rápidamente las políticas sociales, lo que hace más complicada la participación y el ejercicio de los liderazgos sociales.

Las estrategias participativas deben distinguir cuidadosamente los contextos en los que opera, y el tema de la creciente complejidad del mundo popular. Así, sólo en el contexto de comunidades aisladas, de extrema pobreza, la participación asume la forma de un involucramiento generalizado de la población; en otros contextos, esa forma no sólo no es posible, sino que es hasta contraproducente. En otros contextos, más complejos, la participación en general asume la forma de un compromiso esporádico que se expresa en grupos de interés, y descansa sobre la intervención de líderes sociales que en realidad cumplen la función de brokers, o intermediarios entre la población y agentes externos, siendo "representativos" no en función de ser expresión auténtica de bases sociales, sino más bien en función de su eficacia. En estos casos, se hace fundamental evitar, de un lado, que esos líderes y las organizaciones que dirigen no asuman la defensa de intereses particularistas, enfrentadas al interés general; y del otro, que no se pretenda manipular políticamente o monopolizar la representación popular, sino que por el contrario se defienda el derecho a la diferencia, a la existencia de formas múltiples de expresión; estamos en este caso ante retos que surgen en contextos pluralistas, que tienen que ver con la necesidad de desarrollar mecanismos de coordinación, concertación y control horizontal entre esos líderes sociales, y otros actores como agentes externos y el Estado.

De no tomarse en cuenta estas cuestiones, la participación puede llegar a consolidar prácticas no democráticas, y que atentan contra la eficacia y eficiencia de las políticas sociales. Sobre la base de estos hallazgos, sugiero, en términos de recomendaciones de política, que la participación debe ser promovida por las políticas públicas; dado que es una práctica deseable y no espontánea, costosa, se tienen que establecer entornos institucionales que incentiven la participación, como parte de una estrategia de desarrollo de capacidades en el mundo popular, escasas precisamente por la situación de pobreza. La participación, de este modo, no sólo puede servir para lograr con mayor eficacia los objetivos de desarrollo, sino que además, bajo ciertas circunstancias, la participación puede hacer también más eficientes las políticas sociales, desde el punto de vista del uso de los recursos.