¿Qué factores estructurales afectan la sostenibilidad de las concesiones forestales?

Autores: Elsa Galarza y Karlos La Serna
(CIUP)

El Perú es uno de los países con mayor superficie forestal del planeta y el segundo en Sudamérica. Cuenta con 80 millones de hectáreas de bosques naturales, con una diversidad de hasta 300 especies por hectárea, que brindan madera, productos no maderables y servicios ambientales, tales como la belleza paisajística, el ecoturismo, la absorción del carbono de la atmósfera, etc.

Lamentablemente, durante las últimas décadas el potencial de los bosques ha sido desaprovechado. En ese sentido, de las 2.500 especies de maderas existentes, solo se aprovecha unas 80, la mayoría de ellas en actividades primario exportadoras, que tienen un limitado impacto sobre la generación de empleo y la reducción de la pobreza. A su vez, la pobreza estimula la agricultura migratoria de la sierra a la selva, así como la tala ilegal, problemas que han causado la deforestación de 10 millones hectáreas.

Una de las principales razones que explica la irracional explotación forestal fue el inadecuado marco legal existente hasta el año 2000. Esta legislación promovía la explotación forestal por parte de pequeños extractores e impulsaba a aprovechar únicamente las especias más cotizadas por el mercado (“descreme” del bosque). Adicionalmente, la existencia de medidas temporales, de regímenes paralelos y de continuos cambios en las reglas de juego durante los últimos 25 años, fomentaron un manejo desordenado y caótico de la actividad forestal y desincentivaron la inversión privada. Con la finalidad de corregir esta situación, se promulgó la “Ley Forestal y de Fauna Silvestre” (15/06/2000), cuyo objetivo principal es garantizar el manejo sostenible y la conservación de los recursos forestales.

La nueva legislación establece el régimen de las concesiones forestales para la actividad forestal maderable. Las concesiones se entregan a particulares por un período de hasta 40 años renovables, lo cual representa un escenario estable para una actividad que implica inversiones y períodos de maduración relativamente largos. Del mismo modo, el derecho de aprovechamiento forestal (DAF), que debe pagar el concesionario por cada hectárea que le sea adjudicada, impulsa una mayor extracción de especies por hectárea. Finalmente, la ley obliga al concesionario a respetar las vedas, a garantizar la integridad de las áreas forestales concedidas y a emprender las medidas necesarias para evitar la extracción ilegal.

Desde el año 2002, se han adjudicado concesiones por más de 20 millones de hectáreas de bosques a través de diversos concursos públicos realizados en Loreto, Ucayali, Huánuco, San Martín y Madre de Dios. Sin embargo, varios factores estructurales afectan al nuevo régimen. En primer lugar, la ley exige mayores responsabilidades a los concesionarios: formalizar sus empresas, cumplir con los derechos laborales de sus trabajadores, explotar sosteniblemente el área asignada, elaborar un plan general de manejo (PGMF) y planes operativos anuales (POA), etc. Al margen del interés que puedan mostrar muchos concesionarios, es evidente que estas obligaciones no son fáciles de introducir en un sector que durante décadas se ha caracterizado por el desorden y la informalidad. Tampoco contribuye a ello el limitado nivel educativo de muchos concesionarios.

Los nuevos concesionarios también afrontan un problema de escasez de capital. El sistema financiero formal considera al sector forestal como de alto riesgo, en parte por la desvinculación de los sectoristas bancarios con la realidad forestal, pero fundamentalmente porque es afectado por la inestabilidad climática, la falta de garantías reales, la inseguridad y la delincuencia, la corrupción del Poder Judicial y las autoridades y, en general, por el abandono que sufrió durante décadas por parte del Estado. Por ello, los concesionarios deben financiarse de manera informal, a través de los denominados “habilitadores”. Sin embargo, estos métodos de financiamiento son sumamente onerosos, reducen significativamente la rentabilidad de las concesiones, impiden que los concesionarios acumulen capital y pueden afectar el éxito del proceso a mediano plazo, pues un elemento importante para el desarrollo del sector forestal maderable es la inversión en mejoras tecnológicas, lo que requiere acceso a financiamiento a las tasas que se ofrecen en el sistema financiero formal.

Otro factor que influye en la rentabilidad de las concesiones y, por ende, en la sostenibilidad del proceso, es la infraestructura, específicamente el pésimo estado de las carreteras, lo cual encarece el costo al transportista y obliga a elevar el flete. Así, en el Perú, los costos de transporte de la madera extraída superan ampliamente a los de Bolivia y Brasil. El flete de las capitales de departamento a la ciudad de Lima, de donde se realizan las exportaciones, afecta el precio que se paga por la madera en la capital de departamento. Ello explica que en Madre de Dios, donde los problemas de acceso y los fletes son mayores, los precios pagados por la caoba y el cedro sean menores que en Ucayali.

El proceso de concesiones forestales maderables está todavía en una etapa de maduración. No es fácil introducir un sistema novedoso y complejo en un sector con debilidades institucionales que no permiten una gestión pública eficaz y eficiente. Para viabilizar las concesiones, es necesario revertir los factores estructurales que afectan a la actividad forestal, lo cual exige una decidida acción estatal, una sociedad civil responsable y un sector privado comprometido con el desarrollo. Por ello, es alentador el apoyo que recibe el proceso de las ONG y de instituciones privadas, como el Fondo de Promoción del Desarrollo Forestal (FONDEBOSQUE), entidad dedicada a promover la competitividad forestal y lograr inversiones privadas significativas en el sector. El aporte de este tipo de instituciones ha sido crucial para sacar adelante el nuevo régimen y contribuir a la sostenibilidad de la actividad forestal en el Perú.

[1] Resumen actualizado de Galarza, Elsa y Karlos La Serna (2005). “Las concesiones forestales en el Perú: ¿cómo hacerlas sostenibles?”, en Barrantes, Roxana (editora). La política forestal en la Amazonía andina. Estudio de casos: Bolivia, Ecuador y Perú. Serie Diagnóstico y Propuesta, Nº 16. Lima: Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES), pp. 445-600. Esta investigación fue auspiciada por el CIES y la Fundación McArthur. La versión completa del documento se puede descargar desde http://www.consorcio.org/CIES/html/pdfs/Forestal/per1.pdf