¿Mejoran los programas de capacitación y servicios de empleo la situación laboral del país?

En el Perú existen algunos casos de políticas activas en el mercado laboral – por ejemplo, programas de capacitación y servicios de empleo- , aunque su pequeño tamaño y escaso presupuesto limitan los efectos positivos y la cobertura que estas puedan tener sobre sus beneficiarios. Se estima que la inversión en estos programas en el año 2002 no alcanzó el 1% del presupuesto social del gobierno.

En el estudio “Políticas activas en el mercado laboral peruano” se analiza en detalle el caso de la capacitación y los servicios de empleo. El objetivo de los programas de capacitación, es desarrollar habilidades, conocimientos, destrezas y competencias laborales y/o empresariales en personas que no se encuentran en condición de insertarse en el mercado laboral. Sin embargo, dicho objetivo aún no se ha hecho llegar a la mayoría de la población por varios motivos. En Perú, no existe propiamente un “Sistema” de capacitación, sino más bien un conjunto disperso y heterogéneo de entidades de capacitación, muchas de las cuales enfrentan problemas de baja calidad. Como la capacitación es un servicio cuya calidad solo se conoce luego de consumirse, surge aquí una falla en este mercado que es necesario corregir con mecanismos de información. La baja calidad de la oferta de capacitación tiene también que ver con su pobre contacto con el mundo empresarial, el desfase de las currículas y poca estandarización de las mismas. Precisamente, programas que han intentado contactar la capacitación con la demanda de las empresas – como el Programa Pro Joven- han tenido impactos significativos.

Otro problema en este mercado se refiere a una externalidad muy importante: la capacitación es difícilmente apropiable completamente por quien paga por ella. Por eso, se ha encontrado que muchas empresas capacitan poco a su personal. A pesar de ello, la capacitación en las empresas es la que mejores retornos produce, no solo para los trabajadores sino también para las empresas. Así, por ejemplo, estudios como los de Chacaltana y García (2002)[1] muestran que las empresas que capacitan a sus trabajadores generan niveles de valor agregado 25% mayores que aquellas que no lo hacen. La razón es que las empresas proporcionan conocimientos que realmente son de utilidad para sus necesidades.

En el caso de los servicios de empleo, existen también heterogeneidad y falta de regulación. Existen agencias de empleo públicas y privadas. En el caso de los servicios privados, este es un mercado poco regulado. Es cierto que muchas agencias privadas tienen estándares de alta calidad, pero también existen otros operadores de muy baja calidad. Ocurre que en un país donde el empleo es escaso, incluso la promesa de un empleo se puede comercializar, y muchas veces sin beneficio para los trabajadores. En el caso del servicio público de empleo, una de las tareas más básicas de cualquier Ministerio de Trabajo, este muestra escasa cobertura debido principalmente al presupuesto bajísimo que le asigna el Estado. Por tanto, este servicio es muy dependiente de la cooperación internacional. Sin embargo, una evaluación realizada a este sistema indica que tiene también retornos interesantes: los que pasaron por el servicio público de empleo en un año, al año siguiente tenían más probabilidades de estar ocupados que aquellos que no pasaron por ningún servicio de empleo.

La explicación que se propone es sencilla. Dado que las personas usualmente buscan empleo a través de redes personales, el servicio de búsqueda de empleo les permite ampliar dichas redes. Es interesante notar, en ese sentido que estos servicios colocan a sus beneficiarios en empleos formales y del sector moderno de la economía. Así, aun cuando los empleos puedan ser muy sencillos, el efecto de ampliar la redes de contactos personales amplia las posibilidades de los individuos de reemplearse en el futuro.

Recomendaciones de política

La revisión de la experiencia peruana muestra que, actualmente, se le asigna muy poca importancia a los programas de capacitación laboral y a los servicios de búsqueda de empleo. A pesar de ello, experiencias pequeñas llevadas a cabo en el Ministerio de Trabajo peruano han mostrado resultados interesantes. El problema de estos programas es que son solo eso: programas. Para resolver los enormes problemas que tiene el mercado laboral peruano, además del necesario crecimiento de la economía, se requiere que estos programas transiten un camino que los convierta de “programas piloto exitosos” a “políticas” en sentido estricto. Por ejemplo, un programa exitoso de capacitación como el Pro Joven, no puede ser la “política” de capacitación del Estado. Para resolver el problema de la capacitación laboral en el Perú, se requiere mirar al mercado de capacitación en su conjunto, dar medidas orientadas a generar un Sistema Nacional de Capacitación y eliminar las fallas que existen en este mercado y que están asociadas a su propia naturaleza: fallas de información asociadas al tipo de bien que se comercializa y la externalidad asociada a la escasa apropiabilidad de las inversiones en capacitación. En el caso de los servicios de empleo, se requiere regular el “mercado” privado de agencias de empleo, y definir el rol del servicio público de empleo, como complementario al privado.