Los Programas Sociales y la Reforma del Estado

El enfoque del Fondo Único es equivocado. Algunas de las razones que sustentan esta posición son el hecho de que sea  contradictorio con el principio de subsidiariedad del Estado y el que sea un riesgo muy alto poner todos los programas de asistencia una sola unidad ejecutora.

La reforma del Estado en el Perú está planteada en términos administrativos y eficientistas. Hay que hacer mejor lo que ya hacemos. La reforma no busca un sentido de prioridad y no reconoce la necesidad de definir las políticas como marco para las reformas institucionales. Los tres temas seleccionados por el gobierno para enfrentar el desafío de la reforma del Estado son: i) reforma y simplificación de los trámites; ii) reforma del funcionamiento del Estado y iii) reforma de la estructura del Estado. En todos los casos sin ninguna alusión a cuáles son los déficits principales de la actuación estatal y por donde redireccionar las acciones públicas.

La fusión de los programas sociales está propuesta en la tercera línea de reformas y se plantea concentrarse en los denominados "verdaderos programas sociales". La lógica sigue siendo administrativa, el objetivo es que se "evite que gran parte de los recursos se pierdan en gastos administrativos y de gestión que se repiten en cada distrito por los diferentes programas". Según los conductores de la reforma los "verdaderos programas sociales" son los siguientes: i) el Pronaa; ii) Juntos; iii) A Trabajar Urbano y Rural; iv) Pronamachcs; v) el SIS y vi) Cofopri. Para los reformadores todos estos programas deberán fusionarse en un único Fondo denominado Fondo de la Justicia Social, el que en conjunto, y en concordancia con la visión eficientista, no debería gastar más del 10% de todo su presupuesto en gasto corriente.

En mi opinión el enfoque del Fondo Único planteado originalmente por la Universidad del Pacífico es equivocado. En primer lugar, por que es contradictorio con el principio de subsidiariedad del Estado que está planteado en el mismo esquema de la reforma y que supuestamente prioriza la descentralización. Todos los programas planteados son de escala local. La mayoría de sus acciones tendrían que descentralizarse en algún momento y algunos de ellos preservarse como fondos de recursos sectoriales para modular acciones en los niveles subnacionales. Si la prioridad es la descentralización, entonces lo primero que hay que decidir es cuál es la secuencia de las transferencias  de competencias y, en todo caso, unir en un fondo sólo los programas que no se van a descentralizar. De lo contrario diferimos el momento de la descentralización hasta que termine de realizarse la fusión.

En segundo lugar, el enfoque es inapropiado porque desconoce la necesidad de las definiciones de políticas. El problema del Pronaa no es que no está fusionado para tener economías de escala o que tenga muchos gastos corrientes. El problema es que es un programa de subsidios a los comedores que atiende en zonas urbanas a muchas personas que no tienen problemas de deficiencias calóricas o nutricionales y en la práctica es un programa de transferencia de ingresos. Mal asignados los recursos por supuesto, pero se mantiene por que no hay una política alimentaria definida, y en la ausencia de una política los intereses de los grupos de presión que son beneficiarios del programa luchan por mantener las cosas como están. ¿La fusión va arregla este problema.?. Definitivamente no. El tema de fondo es decidir como pasamos los recursos que van al Pronaa a los municipios y que en ellos -cerca de la gente- se concentren los recursos de los programas alimentarios y nutricionales. Una vez que eso ocurra al Ministerio de Salud le corresponde definir una política nutricional que aporte un sistema de incentivos para modular a los ejecutores locales en acciones de información, educación, capacitación orientados a cambiar las dietas de los pobres con norte nutricional. Así, además, desde los incentivos monetarios y no monetarios que el Minsa aporte se puede redireccionar parte de los recursos hacia los sectores rurales que son los que tienen los problemas más graves de nutrición. Esta sería es una verdadera reforma que apuntaría hacia cumplir objetivos de política más allá de ahorrar recursos. No olvidemos que para que cualquier ejecutor funcione bien ya sea local, regional o nacional se requieren políticas, objetivos y resultados esperados. Es decir, un sentido de prioridad. Eso es lo que falta para darle un norte estratégico a la reforma.

En tercer lugar, y quizás lo más grave, es que es un riesgo muy alto poner todos los programas de asistencia una sola unidad ejecutora. El primer semestre puede haber un técnico calificado y luego el partido de turno contaría con una maquinaría para organizar el clientelismo político en una especie de Ministerio de la Presidencia resucitado. Un riesgo político concreto y real a la luz de las evidencias crecientes de intentos de copamiento aprista  del aparato público.

En cuarto lugar, es importante no unir cosas de naturaleza distinta y que no tienen objetivos comunes. ¿Cuál es la justificación de fusionar Pronamachcs con otros programas?. Pronamachcs es un programa de extensión agraria en donde el principal gasto es la remuneración de sus técnicos agropecuarios (extensionistas) que transmiten saberes a los campesinos más pobres. ¿Qué relación puede tener esta actividad con Cofopri que sanea títulos de propiedad urbanos?. ¿Por qué perder el know how de Pronamachcs eliminando a su sede central especializada en control de la erosión y forestación, fusionando la institución como si fuera un pequeña fábrica de obras como A Trabajar Urbano o a Trabajar rural?. No le encuentro razón.

La reforma del Estado debe reenfocarse. Sería mejor bajar el peso de la "fusionitis" y exigir políticas sectoriales claras, resultados de gestión esperados y descentralización con fechas y transferencia concretas. La secuencia actual está equivocada pero aún se está a tiempo de enmendar el curso de acción sin mayores costos políticos.