La eficiencia de los distintos tipos de municipios peruanos

El análisis de la eficiencia del sector público es un campo de creciente relevancia. Entre los argumentos que justifican un análisis de este tipo están la magnitud de la actividad económica, la ausencia de competencia en gran parte de los servicios públicos provistos, la necesidad de justificar resultados en un contexto presupuestario restrictivo, el impacto de los servicios públicos en el crecimiento económico y el bienestar de la población.

En el Perú, el análisis de la eficiencia de la gestión municipal adquiere particular importancia en el marco del actual proceso de descentralización. La discusión sobre la eficiencia municipal ha girado sobre todo en torno a hechos anecdóticos, como la no ejecución en gasto de inversión de los recursos del canon, lo cual podría estar indicando que estos niveles de Gobierno no cuentan con las capacidades de gestión suficientes para la ejecución de obras de inversión pública, aun cuando el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) no establece un monto límite para que las municipalidades declaren la viabilidad de sus proyectos de inversión.

En ese contexto, esta investigación resume parte de un estudio que analiza la eficiencia del gasto de los municipios peruanos mediante la interpretación de las actividades públicas locales como un proceso de producción que transforma inputs en outputs. El análisis se realizó mediante la aplicación de diversas metodologías de estimación, no paramétricas, determinísticas y estocásticas, para lo cual se utilizó como variable input el gasto municipal per cápita y como variables output, diversos indicadores construidos a partir del Registro Nacional de Municipalidades (Renamu) 2004 , consolidados en un único indicador: el indicador de desempeño municipal (IDEM).

Tipología municipal mediante el análisis de conglomerados

Dado que en el Perú hay 1.830 municipalidades agrupadas en 194 municipalidades provinciales y 1.634 distritales, cada una con disímiles niveles de urbanidad, tamaño de población, pobreza, etc., resulta indispensable previamente tipificar y clasificar las municipalidades bajo análisis con la finalidad de obtener resultados coherentes. Así, por ejemplo, no tendría sentido comparar la eficiencia de municipalidades de Lima Metropolitana con aquellas ubicadas en la sierra o selva, puesto que responden a realidades muy disímiles.

Para realizar esta tipificación y clasificación de municipios se ha aplicado una metodología de conglomerados o clusters , que utiliza como variables de agrupamiento el tamaño de la población, el nivel de urbanidad y el nivel de pobreza.

Así, los municipios peruanos se clasificaron en cuatro categorías provinciales: Ciudades intermedias, Metrópolis, Rural y Semirural. En el nivel de distrito, los municipios peruanos se clasificaron en seis categorías: Semi-urbano, Urbano pobre, Urbano, Ciudades metropolitanas, Rural pobre y Rural pobre extremo.

Outputs e Inputs para medir la eficiencia municipal

Las variables output se definen como variables objetivos o resultados. Asimismo, son compatibles con seis de las diez funciones de ejecución presupuestal municipal oficial que son de mayor relevancia en el nivel local, puesto que representan el 94% y 88% de la ejecución del gasto, en promedio, para las municipalidades provinciales y distritales, respectivamente. Las seis funciones de ejecución municipal son: (1) Administración y planeamiento, (2) Asistencia y previsión social, (3) Educación y cultura, (4) Industria, comercio y servicios, (5) Salud y saneamiento, y (6) Transporte  . Además, variables output han sido elaboradas en función de las competencias municipales exclusivas de las municipalidades.

Dado que los seis indicadores output propuestos se conforman por 17 subindicadores, estos han sido sintetizados en uno solo -el Indicador de Desempeño Municipal (IDEM) -, con la finalidad de facilitar el análisis de los resultados de eficiencia obtenidos, la síntesis de las conclusiones y recomendaciones de políticas correspondientes, así como para tener una noción global de la provisión de los servicios públicos locales por parte de las municipalidades del país.

Las variables input para el análisis de eficiencia corresponden a los niveles de gasto municipal per cápita por entidad para el año 2003. Para mantener la compatibilidad con los indicadores output propuestos, los indicadores input provienen de las seis funciones de gasto más relevantes para los municipios peruanos: (1) Administración y planeamiento, (2) Asistencia y previsión social, (3) Educación y cultura, (4) Industria, comercio y servicios, (5) Salud y saneamiento, y (6) Transporte.

Como resultado de la estimación de las fronteras de posibilidades que se interpretan: "qué porcentaje de los recursos utilizados puede reducirse sin alterar la producción de los servicios brindados". Así,  en promedio los municipios provinciales del país podrían brindar la misma provisión de bienes y servicios locales con un 49,3% menos de recursos; es decir, con aproximadamente solo la mitad de su presupuesto actual.

La situación de las municipalidades distritales es más dramática. En promedio, estos municipios pueden obtener los mismos resultados con aproximadamente un 63,2% menos de recursos. Lo anterior nos permite afirmar que en el ámbito nacional, en promedio, los municipios provinciales se desempeñan mejor en la provisión de bienes y servicios locales que los municipios distritales.

Los resultados obtenidos son diversos y varían según el grupo de municipio analizado. Sin embargo, es posible afirmar que, en promedio, hay un espacio importante para mejorar la eficiencia del gasto en los municipios peruanos. En el marco de la promulgación del Decreto Supremo Nº 068-2006-PCM, por el cual se establece la culminación de las transferencias de competencias y funciones inicialmente programadas para el período 2006-2010 hacia fines del año 2007, los resultados obtenidos resaltan la necesidad de concentrar mayores esfuerzos en mejorar la eficiencia del gasto en el nivel local.

En ese sentido, consideramos indispensable la implementación de un sistema de medición de las capacidades de gestión municipal que funcione de manera simultánea con un mecanismo de capacitación y asistencia técnica. También son necesarias reglas que aseguren que las capacidades no se pierdan con los cambios de alcaldes y regidores, así como políticas de incentivos que premien a aquellas gestiones municipales que logran avances en la eficiencia en la provisión de servicios básicos.

Finalmente, cabe señalar que no existe ningún estudio similar que haya medido la eficiencia de las entidades del Gobierno central, de tal manera que no puede afirmarse si los municipios son más o menos eficientes que el Gobierno central y, por lo tanto, si una transferencia de competencias aumentarían o reduciría la eficiencia del Gobierno en su conjunto. Esto se plantea como una línea para futuras investigaciones.